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【研究報告】推動居家養老服務精準化有效應對廣東人口老齡化

編者按

將養老服務資源供應給最需要服務的老年人,實現養老服務的精準化,是我國應對人口老齡化的重要舉措。由于老年人習慣于住家并在熟悉的社區環境中養老,因而以家庭為核心、社區為依托、專業化服務為主要內容的居家養老服務,是我國養老服務的發展重心和方向。廣東是老年人口大省,要在民生社會建設方面走在全國前列,必須關注居家養老服務的精準化問題。

發展養老服務,精準化是重要目標。所謂養老服務的精準化,就是將養老服務提供給最需要而自身難于獲得養老服務的老年群體。正如美國著名社會學家尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)在《社會福利的目標定位:全球發展趨勢與展望》一書中所言,社會政策目標群體的定位主要涉及兩個問題:一是如何界定目標定位政策中的“最需要的人”,二是如何將有限的資源服務于這些“最需要的人”。發展居家養老服務,主要解決兩個問題,一是要找到最需要服務的人,精準確認服務對象;二是將養老服務資源精準供應給這些最需要服務的人。

如何實現居家養老服務的精準化供給

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養老服務供給的精準化,就是組織養老服務資源及時、專業、高效地提供給養老服務對象。為此,廣東需要實現養老服務供給的專業化、標準化和信息網絡化。

(一)

養老服務供給專業化

1

要讓專業的人做專業的事,由有資質的社會組織、企業開展家庭康復護理、心理咨詢等服務

非專業人士提供的養老服務,其精準性將大打折扣。居家養老服務組織,不要疲于應付助餐、娛樂等初級服務,而宜對養老服務重點對象,多提供專業的身體保健、護理和康復服務,滿足社區老人病前預防、病中護理、病后康復的需求。

2

建立養老服務持證上崗制度

養老服務人員必須獲得職業資格認證體系,服務人員應該是經過專業培訓、掌握相關服務本領的持證專業人員,要讓具有專業職稱的營養師、護理師、康復師等上門提供服務。

3

推動醫療衛生資源向社區、家庭延伸

醫療是居家養老最需要的服務,也是最缺乏的服務,解決這個問題,最重要的是讓社會醫療資源向社區和家庭延伸。一是建立執業醫師到社區養老機構多點執業制度。二是建立社區全科醫生上門服務制度。基層醫療衛生機構要與居家老年人家庭建立簽約服務關系,提供定期體檢、上門巡診、上門護理和家庭病床等服務,為老年人提供連續性的健康管理服務和醫療服務。三是為居家老年人提供的醫療和護理服務項目,納入醫保支付范圍。

4

探索建立長期護理保險制度

長期護理保險提供的護理,是專業護理人員提供的,可以促進專業護理進家庭。這需要支持、引導商業保險機構開發長期護理保險,為失能老年人提供長期護理保障。廣州市20178月開始長護險試點,但是目前僅有3家長護定點機構提供居家護理服務。

(二)

養老服務供給標準化

要做到居家養老服務精準化,必須實行服務的規范化、標準化。近年來,不少地方制定了居家養老服務規范標準或服務實施細則。如上海市20158月發布的《社區居家養老服務規范實施細則》,在生活護理、助餐服務、助浴服務、助潔服務、洗滌服務、助行服務、代辦服務、康復輔助、助醫服務等方面,制定了服務細則。杭州市上城區作為國家標準化的試點之一,制定了《居家養老服務與管理規范》,對居家養老服務的6大類、50余個項目實施標準化的“菜單式”服務。廣東于2013年出臺了《廣東省居家養老服務規范化指引》,只對居家養老服務提出了方向性要求,沒有對服務流程做具體規定。

(三)

養老服務供給信息化和網絡化

廣東基層社區必須充分借助和發揮“互聯網+”信息技術優勢,整合區域內養老服務資源精準供給養老服務對象。

1

政府主導建設居家養老服務信息化平臺

居家養老信息化服務系統,與居家養老服務基礎設施建設一樣,帶有明顯的公共物品的性質,政府要為信息化平臺建設提供財政補貼以及政策優惠。如廣州市依托市政府信息化云平臺、政府信息共享平臺等基礎性公共信息平臺,搭建社區居家養老綜合服務平臺,以信息化手段鏈接服務資源和服務需求。

2

通過社區養老服務信息平臺和物聯網系統,整合區域內養老服務資源,廣泛引入各類服務資源對接需求

通過“互聯網+”,整合社區醫療服務保健站、托老所、養老院、護理院、照料中心、文化活動中心等服務資源,將這些資源的使用、閑置情況數據進行聯網,實現資源的最大化利用。

精準化管理:提高廣東居家養老服務精準化水平的保障

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居家養老服務對象的精準化識別和服務的精準化供應,離不開精準化管理。廣東各級政府要通過改革完善相關管理體制機制,明晰政府、社會組織、企業和家庭等服務主體的職能定位,使各主體之間權責明確、協調互動,共同確保養老服務供給的精準化和高效性。

(一)

明晰居家養老服務資金的籌集主體

養老服務資金缺乏是制約居家養老服務發展的重要因素,發展居家養老服務首先必須解決養老服務的資金問題。養老服務的資金籌集,需要政府、社會組織、服務對象三方共同努力。

1

政府要加大居家養老服務資金的籌集力度

為經濟困難的孤寡、獨居、高齡老年人提供基本居家養老服務是政府的基本責任。現在,政府提供養老服務補貼普遍不高,老人養老服務津貼一般幾百元不等,如廣州市200-600元。深圳市規定低保和非低保的中度及以上等級的失能老年人,每人每月分別補助800元和500元。政府部門經費緊張和基層社區的經濟困難,成為大多數欠發達地區開展居家養老服務的首要制約因素。政府是居家養老服務核心群體的服務購買者,應該加大對居家養老服務的財政支付力度,并確保福利彩票公益金50%以上支持養老服務業發展。

2

社會組織應廣泛開展服務資金的募集

社會組織在承接政府購買養老服務資金的同時,自身要積極開展服務資金的籌集,如慈善資金、社會捐贈資金等。

3

服務對象家庭籌集資金

接受有償服務的老年人資金取決于個人及家庭經濟狀況。老年人及其家庭,在經濟能力范圍內,應拿出足夠的資金購買養老服務。

(二)

明晰居家養老服務的供給主體

由于政府對養老服務具體業務的非專業性,政府不宜直接供給養老服務,政府購買養老服務,要采取招投標、協商等方式,由第三方向老年人提供服務。第三方,原則上是專業養老服務機構,包括社會組織和企業。

1

積極培育和支持社會組織管理、運營社區養老服務事務

居家養老服務對象的評定、社區養老服務設施的運營管理等事務性管理工作,應由專業的社會組織承擔。為此政府要積極培育社會組織。

2

充分調動企業供應養老服務

居家上門護理服務宜由企業運作,支持社區居家養老龍頭企業,開展連鎖化經營、品牌化管理。為此,需要降低養老行業準入門檻,在用地、租房、稅收、融資等方面給予企業優惠政策。

3

完善制度,增強家庭成員在居家養老服務中的責任感和參與度

家庭是居家養老服務的載體,居家養老服務不將家庭成員這個供給主體納入是不全面的,在這方面鼓勵政策力度不夠,廣東應該在全國先行一步。可制定鼓勵子女與父母就近或者共同居住、照護老人的政策,如對與老人同住或為失能老人提供養老照護的照護者,發放津貼、免稅等。

(三)

明晰居家養老服務的監督主體

居家養老服務質量控制體系是養老服務精準化的重要保障,必須明確服務標準、評估、考核和監管制度。

1

政府是居家養老服務的主導者和重要監督者

1)建立縣(市、區)、街道(鄉鎮)、社區(村)三級居家養老服務管理系統。明確社區居家養老的責任主體在縣區一級,具體的實施在街鎮一級,區縣要建立社區居家養老指導中心,主導和監督社區居家養老服務作。(2)建立對養老服務組織的年檢制度,對不達標的服務人員和服務機構進行淘汰制。

2

社會組織承擔居家養老服務的行業監管

養老服務行業的標準制定、服務質量的評估、服務行為的監督,應交給社會組織。

總之,為了將有限的養老服務資源最大化滿足最需要服務的老年群體,并確保其可持續性,廣東需要明確政府、社會組織、企業和居家老人家庭的主體職能定位,力避居家養老服務對象和服務內容的泛化,亟待提高養老服務的精準化、專業化、標準化和信息化水平。

本文綜合整理自廣東省社會科學院課題組《為有效應對人口老齡化,廣東亟須推動居家養老服務精準化》,課題組長:柏萍,廣東省社會科學院社會學與人口學研究所研究員